三网融合是大势所趋 监管部门或应先融合

有媒体报道称，大部门改革建制方案初稿已完成，并由讨论阶段进入具体决策阶段。以今年政府换届为契机，专家们更看好启动局部机构整合、调整的可能性。这进一步刺激了业界对成立信息化大部门的想象与期待。

此前，坊间关于信息产业部、广电总局等将合并成“大部委”的传言不断。

从经济、社会发展的现实需求出发，三网融合的滞后已成为我国推进信息化的重要瓶颈。业内多数人士呼吁，成立融合的管制机构，对电信网、互联网和广播电视网实行统一管制，在体制机制上先行一步。

三网融合前路横亘门户之见

三网融合是大势所趋，目前不存在技术上的障碍，且融合业务成为市场需求的热点，之所以发展迟缓，最根本的原因在于“体制障碍”。电信与广电的条块分割，导致两大阵营在手机电视、IPTV等融合性业务的运营和管理归属方面纠缠不清。

2007年初，“三网融合监管政策改革课题组”发表报告指出，三网融合进展缓慢的现实表明，电信与广电两大部门之间的利益纠葛是影响三网融合业务发展的重要因素。电信与广电两大产业市场化改革进程不同步，也使三网融合难以深入推进。

该课题组认为，部门之间的权力博弈和利益争夺，导致新技术发展举步维艰；不尽快理顺各部门之间的关系，融合型业务的发展将可能错失良机。由于对网络的管制和内容的管制没有明确规划，各部门都在积极“参与”到三网融合的管制上来，造成管制政策的混乱。

电信和广电在市场准入方面已有所突破。《互联网视听节目服务管理规定》、《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》两大文件的出台，意味着三网融合的破冰之旅已开启。电信和广电两大行业可进入的“领地”，双方相互融合渗透有了明确的政策导向。

尽管如此，有分析人士表示，在国务院“1号文”公布后，由于广电、电信可以在一定程度上互相进入对方原有的业务范围，双方的竞争可能导致新一轮的博弈。业内人士担忧，两大阵营的博弈有可能成为下一轮三网融合状态下信息产业改革的障碍。

中国社会科学院信息化研究中心主任汪向东认为，在数字融合大趋势的不断冲击下，原有纵向分割、部门间相对封闭规制的传统体制，以及在此体制上建立起来的政策体系，日益显露出不适应性。从长远来看，机构融合才是促进三网融合的最终出路。

职能合并之议由来已久

其实，有关监管机构的改革问题并不新鲜。早在2003年年初，国家行政学院杜钢建教授就曾表示，国家将用五年的时间，按照“决策、执行、监督行政三分”的原则，对目前的信息产业部进行改革，组建信监会，原有的信产部要改成国家局，挂靠在委员会下面。

2004年，关于信产部与广电总局职能的合并，已经有过一场大讨论。在《电信法《送审稿》》起草完送交国务院法制办时，中国律协在其修改建议中就提出，“因为涉及体制问题，会出现电信监管机构与无线电管理机构两个部门，最好能设立一个国家电信监管委员会统一解决机构设置的问题。”

去年两会期间，全国人大代表首次就电信广电监管机构统一提出专门议案。中国网通副总经理朱立军在《关于深入推进三网融合，加快国民经济和社会信息化发展的建议》中建议，除媒体内容另有监管部门外，我国应统一网络的监管机构，电信与广电网络应由一个机构统一实施监管为好。

十七大报告提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”，同时，“五化并举”和“两化融合”，将成为国家信息化战略布局的新要求。借此政策东风，信产部、广电总局等部委的合并有可能快速推进。“如果两个部委合并，会更大地推动两大利益集团在产业上的合作和融合。”艾瑞咨询集团分析师周军伟如是评价。

中国直播卫星有限公司的成立，标志着广电系统与电信系统之间的相互融合迈出了一大步。外界认为，这表明“三网融合正在从设想变成现实，也为有关信息产业部将与广电总局合二为一的传闻增添了可能性。

融合监管机构早有先例

在融合趋势日益明显的背景下，广播电视与电信业分业监管，直接妨碍了融合业务的发展。推进电信与广电监管机构的融合成为很多国家和地区的共同选择。根据香港媒体报道，香港正酝酿将电信和广电的监管部门合并。

英国将原来的电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会共五个监管机构合而为一，成立综合性的独立监管机构。机构的统一为英国后来的电信市场开放，广电单方进入，到电信进入广电市场改革得以顺利推进，为网络融合和新业务发展提供了良好的制度保证。

在韩国，尽管有开展IPTV良好的市场和网络条件，但由于电信业和广播电视业监管部门之间的行业利益纠葛，IPTV发展严重受阻。MIC和KBC原则同意建立一个新框架监管融合服务，但如何重新划分行业没有达成一致。为打破僵局，韩国政府有意成立一个协调委员会，但这一过渡性组织由谁主导，MIC与KBC互不相让。

韩国的经验表明，在分业监管的现实体制下，依靠电信和广电监管机构自身的协调不可能解决机构融合问题，推进融合业务的发展，只有超脱于行业利益的第三方独立监管机构才能适应技术融合的要求。

我国三网融合的推进工作虽然在实践中取得了一定的进展，但相关体制和政策仍然不适应三网融合的需要。因此，需要加快体制改革，打破部门主义，推进制度创新。